Győri Európai Jogi Hírlevél
Felelõs szerkesztõ: Dr. Milassin László
VIII. évfolyam 7-8. szám (2005. július - augusztus)
 
Horváth András: Az Európai Unió néhány aktuális kérdésérõl

2005. június 30-án az ausztriai Gumpoldskirchenben tartották a "State and future of the European Union" címû INTERREG-szemináriumot, melynek most rövid összefoglalóját olvashatják.

Bevezetõjében Werner Fasslabend, aki Ausztria védelmi minisztere volt 1990-tõl 2000-ig elmondta, hogy a címben megjelölt kérdéskör egyik legérdekesebb momentuma, hogy ki lesz az Unió új domináns tényezõje. Mint közismert, eddig az Unió nem hivatalos politikai motorja Franciaország volt, azonban ebben a helyzetben úgy látszik törés következett be. A "vezetés kérdése" (question of leadership) még nyitott tekintve, hogy a francia kormány - amint azt az Unió alkotmányáról (Szerzõdés az Európai Unió alkotmányáról, továbbiakban Alkotmány) való népszavazás is mutatja - gyenge, a német kormány pedig a Bundestag feloszlatása és a választások miatt elfoglalt, ami az angoloknak kedvezhet - így Fasslabend.

Az elsõ elõadó Manfred Scheich volt, aki Ausztria uniós csatlakozási tárgyalásainak vezetõje illetve az Unióhoz akkreditált nagykövete volt, elõadásának címe: "A bõvített Unió mûködésének kihívásai". Az elõadó hangsúlyozta bevezetésképp, hogy a legújabb Szerzõdésmódosításra politikai hiba volt az Alkotmány kifejezést használni, nemcsak azért mert az alkotmányokkal össze nem hasonlítható nemzetközi szerzõdésrõl van szó, hanem azért is, mert ez a dokumentum jelentõségének túlbecsülését fejezte ki. A népszavazási kudarcok csak tünetei voltak az Unió válságának, nem pedig okozói - véleménye szerint. Az azokban megmutatkozó és általa is képviselt kritikai szemlélet ugyanakkor nem destruktív arra tekintettel, hogy jelenleg az Uniónak nincs alternatívája. Ebbõl azt a következtetést kell levonnunk, hogy nincs más lehetõség, mint az Unió átalakítása, adaptálása az új helyzethez. Erre az Alkotmány, mivel nem léphet jelenlegi formájában hatályba, nem képes, de érdemes számba venni azon részeit, melyek megmentésre érdemesek. Az Unió válsága 3 oldalú: egyrészt bizalmi válság, másrészt identitási válság, harmadrészt látens mûködési válság. Témájából adódóan az elõadó utóbbira koncentrált. Véleménye szerint a mûködési hatékonyság növelése érdekében a szupranacionalitás és a többségi döntések erõsítésére van szükség. Erre az Alkotmány nem volt alkalmas, mivel egyrészt a legnagyobb újításának tartott külügyminiszter megválasztása továbbra is a Külügyminiszterek Tanácsának egyhangú döntésével történt volna, másrészt hiába bõvült volna a minõsített többséget igénylõ kérdések köre, ha az olyan kulcsfontosságú kérdések, mint a kül- és biztonságpolitika, a gazdaság- és szociálpolitika illetve a pénzügyi politika továbbra is egyhangúságot igényeltek volna. A biztosok számának csökkentését mûködési szempontból helyeselte Scheich, mivel azok - lévén a Bizottság az ultimatív szupranacionális szerv - nem tagállami érdeket képviselnek, ebbõl következõen pedig nem szükséges az "egy állam, egy szavazat" elvhez való ragaszkodás. Az elõadó egyetértett a leadership kérdésének fontosságával és rámutatott, hogy mivel defacto leadership úgyis létezik, szükség lenne egy legitim leadership-re, amit az Alkotmány a Tanács ún. team-elnöksége útján keresztül kívánt megvalósítani. Ez analóg lett volna a cégek igazgatóságával és 1,5 évre kapott volna mandátumot. Ez biztosította volna a "kicsik" jelenlétét a leadership-ben, továbbá kötötte volna a defacto leadership-et jelentõ "nagyokat" döntéseinek figyelembevételére. Természetesen az elõadó szerint sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a "nagyok" annál kevésbé hajlandók átruházni szuverenitásukat, minél nagyobb az Unió. Most dõl el, hogy az "alapító atyák" (Németország, Franciaország) fejlõdõ, fokozódó föderalizmust jelentõ elképzelése vagy Nagy-Britannia belsõ piacra épülõ kormányközi együttmûködést jelentõ elképzelése határozza majd meg az Unió jövõbeli mûködését - Scheich szerint - Az Unió azonban többet jelent egyszerû szabadkereskedelmi övezetnél a szociális-gazdasági integráció és a megszilárdult interdependencia miatt, ami visszafordíthatatlanná teszi az eddig lezajlódó fejlõdési folyamatot. Az elõadónak az a véleménye, hogy a flexibilitás (szorosabb együttmûködés) felé kell elmozdulni és fel kell adni a homogén haladás erõltetését. Annak érdekében, hogy ennek tompuljon az integráció "mélyítését" akadályozó hatása továbbá, hogy ne alakuljon ki az általa sem kívánt "2 sebességes Unió" a Bizottság feladatkörébe kellene kerülnie a kohézió megóvásának illetve a flexibilitást projektekhez kellene kötni, nem pedig régiókhoz illetve azok gazdasági helyzetéhez. Megtartandó még az Alkotmányból a nemzeti parlamentek bekapcsolása az uniós döntéshozatalba. Zárszóként Scheich újra hangsúlyozta a leadership fontosságát: "A politikának nem csak a 'mit' de a 'kinek' kérdését is meg kell válaszolnia".

A második elõadó Erich Hochleitner volt, aki Ausztria jelenlegi Uniós nagykövete és az Austrian Institute for European Security igazgatója, elõadásának címe pedig "Európai Biztonsági és Védelmi Politika: Eredmények és célok" volt. A Közösség eredeti célja nem csak a gazdasági integráció volt, hanem Európa stabilitásának biztosítása is. Nem csak az értékek, a jog és a szolidaritás közössége az Unió, hanem a békéé is, minek következtében a biztonságpolitikai kérdéseket is közös intézményeken keresztül kell intézni. A Közös Kül- és Biztonságpolitika és a Maastrichti Szerzõdés már életbe lépésükkor elavultak voltak, mivel addigra a biztonságpolitikai kontextusa az intézményeknek megváltozott. A NATO új szerepével kellett konkurálnia az eredetileg nem erre szánt intézményrendszernek, amivel nem is tudott megbirkózni. Ez vezetett az amszterdami módosításokhoz, mely során az Európai Tanács (ET) szerepét megerõsítették, felállították a Tervezési és Elõrejelzési Egységet a Titkárságon belül és az ET titkárát a KKBP fõképviselõjévé tették. Ezt 1998-ban egy St. Malo-ban kötött angol francia megállapodás követte az Európai Biztonsági és Védelmi Politikáról (EBVP), majd a Helsinkiben tartott ET ülés 1999-ben, mely során megállapították a Headline Goal-t (HLG), ami azt irányozta elõ, hogy 2003-ra 50 ezer katona 60 napon belül történõ mozgósítása váljon lehetõvé. Nizzában 2000-ben elfogadták a Capability Development Mechanism-t, ami olyan állandó intézményeket teremtett a Tanács alatt, mint a Politikai Egység (PU), a Politikai és Biztonsági Bizottság (COPS), a Civil Válságkezelési Bizottság, a Katonai Bizottság (ami vezérkari fõnökökbõl állt) vagy a Katonai Törzskar (MS). 2003-ban megkötötték az EU-NATO megállapodást, ami lehetõvé tette a NATO tervezési kapacitásához való hozzáférést. Ez nyitott szabad utat az elsõ uniós katonai akciónak, amit a NATO kapacitás felhasználásával végeztek (Concordia, Macedóniában; civil, rendõri folytatása a Proxima). Az elsõ önálló akció a lusakai fegyverszüneti egyezmény végrehajtásának támogatása volt, francia vezetéssel (Artemis). Ezen kívül az Unió még az Althea akciót indította el, mely az SFOR rendfenntartó szerepének átvételét jelentette. A fegyveres erõk kapcsán nem mennyiségi problémák vannak, hanem interoperabilitást érintõek, a mozgósítás és bevetés során. A fõ hiányosságok az irányítás, a kommunikáció és a hírszerzés terén vannak. A helsinki folyamat egyrészt ezen hiányosságok kiküszöbölését, továbbá az új kihívások és fenyegetések leküzdését célozza. Utóbbi terén nagy szerepet szánnak a gyorsreagálású erõk (Battle Group Concept) bevetésének, mivel minél elõbb történik a közbelépés, annál kevesebb katona szükséges annak sikeréhez. A BGC 2005-re 2-3, végsõ célként pedig 10-15 ilyen ezred méretû, jól felszerelt és képzett egység felállítását helyezi kilátásba, melyek 15 napon belül mozgósíthatók nagy intenzitású rövid bevetésekre. A finanszírozás terén mind mennyiségi, mind minõségi fejlõdésre szükség van. Az Unió 180 milliárd € (GDP 1,8 %-a) ilyen kiadásaival szemben az USA 419 milliárd $-t (a GDP 2,9 %-a) fordít erre. Az USA kétszer annyit költ felszerelésre és négyszer annyit kutatás-fejlesztésre. Minõségileg szükség van a kiadások hatékonyabb felhasználására és a megkettõzõdés elkerülésére, aminek érdekében felállították a European Capability Development Fund-ot ami a közös kiadások fedezésére szolgál. Szintén új intézmény a European Defence Agency, melyet az Alkotmány vezetett volna be, de annak hatályba lépésétõl függetlenül megvalósul(t). A jövõre nézve az elõadó hangsúlyozta, hogy szükség lenne egy közös európai hadiiparra, mert a nemzeti hadiipar gazdaságilag nem hatékony és versenyképes továbbá, hogy a külpolitika leválasztva a KKBP-rõl (az EBVP-nek megfelelõen) akár a szupranacionális ágba is átkerülhetne.

A harmadik elõadó Alexander Siedschlag volt, aki a Bécsi Egyetem Politikatudományi Karának oktatója, elõadásának címe "Az Európai Biztonsági Stratégia és annak végrehajtása" volt. A 2003. decemberében az ún. Solana Paper alapján elfogadott European Security Strategy (ESS) - melyet az elõadó politikai kötõerõvel bíró kötelezettségvállalásként (politically binding commitment) jelöl - 3 fõ részbõl áll. Az elsõ rész a biztonsági környezettel foglalkozik, a globális kihívásokkal és a fõ fenyegetésekkel. Ezek közé tartozik a terrorizmus, a tömegpusztító fegyverek, a regionális konfliktusok és a szervezett bûnözés. Utóbbi azért szerepelhet itt, mert az Unió célja, hogy a bûncselekményeket külpolitikai eszközökkel is próbálja kezelni, a kívánt stabilitás érdekében. Ez a rövid felsorolás elmarad az 1999-ben Kölnben tartott G-8 csúcson meghatározottaktól (mely a felsoroltakon kívül még említi az emberi jogok megsértését, a környezeti sérelmeket, a kábítószer-kereskedelmet, a szegénységet illetve az államok széthullását), ami a hatékonyság koncentráció általi növelése érdekében történt. A szervezett bûnözéstõl eltekintve a kihívások azonosak a 2001. szeptember 11-i terrorakciókra reagáló Amerikai Biztonsági Stratégiában (National Security Strategy of the USA) foglaltakra. Utóbbi katonai eszközökkel kíván fellépni a fenyegetésekkel szemben, elsõsorban partnerek támogatása (az európai szomszédpolitika megfelelõje), proaktív fellépés és haderõreform útján. Ezzel szemben az ESS defenzív civil és katonai eszközök kombinációjára épít. A civil eszközök 4 oldalra bonthatók: a rendõrség szerepére, a joguralom megteremtésére (jogászok szerepére), a megbízható közigazgatás kiépítésére (hivatalnokok szerepére) és a civilek védelmére. 9/11 hatása volt, hogy a figyelem a nem katonai válságkezelés, a gyenge államok stabilizálása és az integráció általi stabilizálás (hatékony szomszédpolitika) felé fordult Európában is. Az ESS második része, mely a stratégiai célokról szól éppen ezért említi a kihívások kezelése mellett a biztonság kiépítését a szomszédpolitika keretében. A harmadik rész a politika (KKBP és EBVP) alakításáról szól. Hangsúlyozza a koherens, aktív és kooperatív végrehajtást, különösen annak fényében, hogy a külpolitika még mindig egyensúlyi politika, ami a pillér kormányközi jellegére tekintettel, a biztonságpolitika pedig olyan része a szuverenitásnak, melyet nem ruháznak át teljesen, ami az együttmûködésre helyezett szükségszerû hangsúlyra tekintettel nehezíti meg a döntéshozatalt. Az elõadó végül a következõ pontokban foglalja össze az ESS kulcspontjait:

A stratégiai partnerek témakörétõl a negyedik "Ukrajna és Oroszország: Stratégiák és politikák" címû elõadás - melynek prezentálója Keskeny Ernõ volt oroszországi magyar nagykövet volt - sem áll távol. Oroszország nem nagyhatalom, de fegyveres erõinek mérete, nukleáris fegyverei, geopolitikai helyzete és gazdasági potenciálja révén fontos tényezõ a nemzetközi politikában. Oroszország ugyanakkor még mindig demokratikus hiányosságokkal küszködik, amit az oligarchák közismert hatalma és a legutóbbi elnökválasztás is tükröz. Etekintetben az utóbbi években semmi elõrehaladás nem látszott és az elõadó szerint nem is fog változni a helyzet. Véleménye szerint sajátos történelme folytán nem is érdemes (illetve hiábavaló) ráerõltetni az országra a nyugati értékeket. Az ellenzék nem éri el az 5 %-os küszöböt, a sajtó kevés kézben van, az igazságszolgáltatás pártatlanságáról szó sincs és a fegyveres erõk demokratikus kontrollja is hiányzik. Ezért Oroszországgal kapcsolatban csak olyan minimálcélok állíthatók fel, mint a terrorizmus elleni harc, a NATO-val való kooperáció vagy a gazdasági stabilitás elérése. Utóbbival kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy az energiaipar mellett az exportra épül, ami emeli a kapcsolatok fontosságát, hiszen az export 50-60 %-a az Unióba irányul. Ukrajnával kapcsolatban az elõadó rávilágított arra, hogy többek között a Magyarországgal közös határszakasz okán az ország határos az Unióval, továbbá távlati céljai közt szerepel az uniós csatlakozás. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az alkotmányos reformok ("orange revolution") nem visszafordíthatatlanok továbbá, hogy a társadalom egyelõre megosztott az integráció kérdésében és jelenleg csak a nyugati régiók támogatják azt.

Az utolsó elõadó Cséfalvay Zoltán volt, az Andrássy Egyetem oktatója, elõadásának címe "A bõvített Unióban szélesedõ társadalmi-gazdasági szakadék leküzdése Magyarország nézõpontjából" volt. Az elõadó bevezetõként rámutatott az uniós csatlakozás ellentmondásos hatásaira. Bár a csatlakozás megteremtette a termelési tényezõk szabad áramlását, a tényleges mobilitás korlátozott maradt. A csatlakozás elvileg kiegészítõ tõkeforrást teremtett az uniós támogatások révén, valójában azonban Magyarország cash flow alapú nettó befizetõ (befizetett: 107 milliárd Ft, kifizetett: 8 milliárd Ft). A csatlakozás egyik nagy elõnye az egységes szabályozás lehetne, azonban a közvetlen külföldi befektetések és az adójog terén nincs harmonizáció. Az Unió hivatalosan a gazdaságpolitikai hibák visszaszorítására törekszik, a Stabilitási Paktum azonban különösen az utóbbi idõben gyengült, ami annak politikai jellegét mutatja. A régi tagállamok nemzeti érdekeiket hangsúlyozzák, míg az új tagállamok a számukra kedvezõ gazdasági integráció érdekében hajlandóak háttérbe szorítani nemzeti érdekeiket a szupranacionális érdekekhez képest. Az elõadó rámutatott arra, hogy míg az Unió népessége az új tagállamok csatlakozása következtében 20 %-kal nõtt a GDP-je csak 8,5 %-kal, ez eredményezte, hogy az egy fõre jutó GDP 13 %-kal csökkent. Ugyanakkor nem csak régiek és újak között mutatható ki szakadék a GDP alapján, hanem a régi tagállamok tekintetében egy észak-déli szakadék is létezik. Ezen szakadékok leküzdésére az elõadó 3 eszközt említ. Egyrészt a források kezelése terén szükség van a nemzeti, globális és uniós források összehangolására, a "glokalizációra", mely a globális és helyi források megosztását jelenti (ennek intézményi feltétele egy szupranacionális szint, egy állam alatti (regionális) szint és egy helyi szint kiépítése). A helyi források mozgósításának fontosságára már Michael Porter is felhívta a figyelmet: " A gazdasági elõnyök a globális piacon is a más számára nem hozzáférhetõ helyi forrásokban rejlenek." Másrészt óriási jelentõsége van a tudásnak, amire már Friedrich August von Hayek is rámutatott: "Minden gazdasági elõny forrása a tudás." Harmadrészt a "Coopetition" (competition és ooperation) illetve a kis- és középvállalkozások laza, rugalmas kapcsolatát jelentõ hálózatok kiépítésére van szükség. Az elõadó zárszóként elismeri, hogy nincs egyszerû választás a neoliberális, szabad áramlást biztosító integráció és a regionális polarizációra illetve az endogén forrásokra koncentráló szegregáció; a centralizáció és a decentralizáció illetve a regionális egyenlõtlenségek csökkentésére (regionális polarizáció) törekvõ aktív és a gazdasági növekedést serkentõ (neoliberális) passzív gazdaságpolitika között.