A demokratikus államok mûködésének alapja a hatalommegosztás elve. Az egyes hatalmi ágak egymás mûködését ellenõrzik és fékezik, megakadályozva ezzel a másik hatalmi ág túlsúlyba kerülését. A fékek és ellensúlyok rendszerében alapvetõ fontosságú mozzanat a parlamenteknek a kormányzat és a közigazgatás fölött gyakorolt ellenõrzési joga.

Ebben, a jogállamok fejlõdése során kialakult rendszerben teremtett merõben új helyzetet az Európai Unió létrejötte. Az Unióhoz csatlakozó államok ugyanis feladják a szuverenitásuk egy részét, ezáltal az alkotmányos szervek hatáskörüket bizonyos tárgykörökben az Európai Unió megfelelõ intézményein keresztül fogják gyakorolni. Ez érinti a parlamenteket is, hiszen a jogalkotás egy része a közösségi döntéshozatali rendszeren keresztül történik majd meg.

Az Európai Unióban a tagállamokat a kormányaik képviselik. Ez felveti azt a kérdést, hogy miként gyakorolja majd a parlament az ellenõrzési jogát a kormány fölött európai uniós kérdésekben. További kérdésként merül fel, hogy a parlamentek hogyan érvényesíthetik akaratukat az uniós döntéshozatali folyamatban, miként biztosítható, hogy a kormányok a parlament álláspontját képviseljék a közösségi szervekben.

A nemzeti parlamentek és a kormányok viszonyára nincs egységes Európai Uniós szabályozás, csupán néhány alapelv mentén lehet elindulni. Az Európai Unióról szóló Szerzõdéshez csatolt 13. nyilatkozat kimondja, hogy a nemzeti törvényhozó szerveket egyre nagyobb mértékben be kell vonni az EU tevékenységeibe. Az Amszterdami Szerzõdéshez csatolt 9. jegyzõkönyv részletes szabályokat ad arra nézve, hogy mely dokumentumokat milyen határidõvel kell eljuttatni a tagállami parlamentekhez, hogy azok érdemben kifejthessék álláspontjukat az adott kérdésben. Ennek alapján az Európai Bizottság köteles haladéktalanul és közvetlenül megküldeni a nemzeti parlamenteknek a Zöld és Fehér Könyveket, valamint a nyilatkozatokat. A jogszabálytervezetek esetében ez a kormányok feladata, amelynek idõben történõ végrehajtására a jegyzõkönyv kötelezi õket.

A fentiek alapján megállapítható, hogy az Európai Unió kiemelt jelentõségû kérdésként kezeli a tagállami parlamentek bevonását az uniós döntéshozatalba. Az eldöntendõ kérdés ez esetben tehát már csak az, hogy ez miként valósuljon meg. Az ellenõrzési mechanizmus kidolgozását a közösség a tagállamokra bízta.

Elsõként azt kellett eldönteni, hogy ex ante (elõzetes), vagy ex post (utólagos) ellenõrzést kívánnak-e megvalósítani. A tagállamok többsége az ex ante megoldás mellett döntött. Ez a megoldás az, amelyik a leghatékonyabban tudja biztosítani a törvényhozás ellenõrzõ funkciójának gyakorlását. Ezáltal ugyanis lehetõsége nyílik a parlamenteknek a Tanács elé kerülõ javaslatok elõzetes megismerésére, így kialakíthatják álláspontjukat, amelyet majd a kormány képviselni tud a javaslat tárgyalásakor. Ez a kormányok számára is elõnyökkel jár, hiszen így nem kell tartaniuk az esetleges belpolitikai botrányoktól, illetve az uniós intézkedések végre nem hajtásától.

A tagállami parlamentek a közösségi politikában való részvételük súlya alapján eltérõek, jelentõs különbségek mutatkoznak közöttük. A régebbi EU-tagállamokat 3 csoportba sorolhatjuk:

1. A közösségi politikát alakító törvényhozások. Ide tartozik elsõsorban a dán (Folketing) és a brit modell. Ezek a parlamentek a kormány által javasolt közösségi politikát elvethetik, helyette új álláspontot alakíthatnak ki, melytõl a kormány képviselõi az európai intézményekben nem térhetnek el. Az ilyen, ún. kötött mandátum igen ritka a tagállamok között, míg a tiszta értelemben vett mandátumadás és mandátum-jóváhagyás egyedül csak a dán modellt jellemzi. Ennek kialakulása elsõsorban a dán politikai struktúra sajátosságainak, a meglehetõsen fragmentált parlamenti palettának tudható be.
2. A közösségi politikát befolyásoló törvényhozások módosíthatják, elvethetik a kormány politikáját, de nem alakíthatnak ki a kormánytagokat kötelezõ saját állásfoglalást, hanem megelõzõ jellegû kontrollt gyakorolnak. Ez jellemzõ a finn, a francia és az osztrák szabályozásra.
3. A közösségi politikára csekély vagy semmilyen hatással nem rendelkezõ törvényhozások közé tartozik például a spanyol, az ír és az olasz parlament.

Az újonnan csatlakozott 10 állam esetében már adottak voltak a fent bemutatott mûködõ modellek, de minden egyes törvényhozás kidolgozta a saját megoldását a kérdésre. A továbbiakban áttekintjük az új tagállamok által kialakított rendszereket.

Lengyelország:
A lengyel parlament 2 házból áll (Sejm és a Szenátus), mindkettõ jogalkotási hatáskörrel van felruházva. A Sejm rendelkezik ezen felül az állami ellenõrzés alkotmányos eszközeivel, amelyek biztosítják a kormány politikai felelõsségét a Sejm irányában. A lengyel alkotmány nem tartalmaz semmiféle iránymutatást a Sejm és a Szenátus európai uniós jogalkotásban játszott szerepére nézve. A kérdést az "Együttmûködési Törvény" (2004. 03. 11.) szabályozza. Ez kimondja a kormány tájékoztatási kötelezettségét az Európai Unióval kapcsolatos ügyekben. A törvényhozás mindkét házában mûködik egy európai ügyekkel foglalkozó bizottság. Az uniós jogszabálytervezetet elõször mindkét bizottság külön kommentálja. Ezután a kormány kialakítja álláspontját, amelyet a bizottságok szintén véleményeznek. Ezek a vélemények nem kötelezik a kormányt, mindazonáltal a kormánynak indokolnia kell, ha eltér a Sejm európai ügyekért felelõs bizottságának álláspontjától. A Szenátus által alkotott vélemény nem bír semmiféle kötõerõvel.

Csehország:
A cseh törvényhozás is kétkamarás rendszerû. A kormánynak a tájékoztatási kötelezettségét mindkét ház felé teljesítenie kell. Mindkét ház kifejtheti a véleményét az elé került tervezettel kapcsolatban, ám ez csak a Képviselõház esetében bír kötelezõ erõvel a kormányra nézve. Az ország uniós csatlakozását követõen jelentõs szerephez jutott az ellenõrzési folyamatban a Szenátus európai ügyekért felelõs bizottsága. A Szenátus elé már a konkrét jogszabály-javaslatok kerülnek, melyekkel kapcsolatban még a Miniszterek Tanácsa elé kerülésük elõtt kifejtheti a véleményét. A Szenátus által elõterjesztett álláspont azonban nem bír kötelezõ erõvel a kormány számára.

Szlovákia:
A szlovák törvényhozás erõs kontrollt valósított meg. A parlamentnek joga van a minisztereket kötelezõ állásfoglalást kiadni, amelyhez tartaniuk kell magukat az EU szerveiben végzett munkájuk során. A parlament ezt a jogát delegálhatja az európai ügyekért felelõs bizottságra. A szlovák modell erõs pozíciójú bizottságot hozott létre. A bizottság jogosult szakértõket igénybe venni, illetve véleményt kérni az illetékes ágazati bizottságoktól az álláspontja kialakításához. Az általa jelentõsnek ítélt kérdésekben kialakult álláspontját beterjeszti a törvényhozás elé, amely ezután kiadja a minisztereknek a kötelezõ állásfoglalást, amelyet képviselniük kell az EU-ban.

Málta:
Itt az angol modellhez hasonló megoldást találunk. A parlament létrehozta az európai ügyekért felelõs bizottságot, amelynek 3 munkacsoportja van. A kormány a bizottságnak eljuttat minden dokumentumot, amely az EU jogalkotáshoz kapcsolódik. Ezeket elsõként az 1. munkacsoport megvizsgálja. Ha szerinte nincs szükség további vitára, átengedi, ellenkezõ esetben pedig eljuttatja a megfelelõ munkacsoporthoz. Ezután a munkacsoportok az illetékes miniszter bevonásával tárgyalják a dokumentumot. Ezek után vagy átengedik, vagy parlamenti ellenõrzési eljárás alá vonják. Elméletileg ez mindaddig megakadályozza azt, hogy az aktuális miniszter elfogadja a dokumentumot, amíg a parlamenti vitája be nem fejezõdött. Az eljárás során a miniszternek folyamatos és részletes tájékoztatást kell adnia az ügy további alakulásáról. Amennyiben a képviselõk nem jutnak konszenzusra, a kérdést szavazásra kell bocsátani.

Ciprus:
Az európai uniós jogalkotással kapcsolatos feladatok itt megoszlanak az egyes ágazati bizottságok és az európai ügyekért felelõs bizottság között. Ez utóbbi inkább koordináló szerepet tölt be. Cipruson nem beszélhetünk a parlamentet megilletõ igazán hatékony jogosítványokról. Az európai ügyekért felelõs bizottság széles körben kérhet tájékoztatást a kormánytól, az üléseire meghívhatja az illetékes minisztert, aki köteles tájékoztatása adni a kormány álláspontjáról az adott kérdésben. A kormány EU-ban képviselt álláspontja felett viszont lényegében semmilyen érdemi befolyást nem tud gyakorolni a törvényhozás.

Litvánia:
Itt egy erõs jogosítványokkal rendelkezõ, elõzetes ellenõrzési mechanizmus mûködik. A fõszerepet két bizottság, az európai ügyekért felelõs bizottság, illetve a külügyi bizottság játssza. Az európai uniós kérdésekben a kormány az általa kialakított elõzetes álláspontot megküldi az adott kérdésben illetékes bizottságnak, az a parlament elé viszi, amely kialakítja saját álláspontját. Ezen álláspont alapulvételével készíti el a kormány a végleges nemzeti álláspontot, amelyet az illetékes miniszter képviselni fog az Európai Unióban.

Lettország:
Lettország jelenleg a parlamenti ellenõrzési rendszerének átalakításán dolgozik. A tervezett változtatásokat még nem fogadták el. A mostani rendszer pusztán a kormányzati álláspont megvizsgálására hagyatkozik, ami a tapasztalatok szerint nem elegendõ, ezért egy részletesebb elõzetes ellenõrzési rendszert kívánnak meghonosítani. A fent bemutatott államokhoz képest itt egy igen elõremutató modellt találunk a parlament tájékoztatása tekintetében: a kormánynak van egy központi elektronikus EU-adatbázisa, amely tartalmazza az összes javaslatot, napirendet, álláspontot, jelentést, stb. Ehhez az adatbázishoz az európai ügyekkel foglalkozó bizottság minden tagjának, valamint minden parlamenti bizottság egy-egy tagjának szabad hozzáférése van.

Észtország:
Az itteni ellenõrzési modell is az elõzetes vizsgálatot valósítja meg. A parlament által az adott tervezet tekintetében kialakított állásponttól a kormány nem térhet el. Amennyiben mégis eltérne, haladéktalanul indokolni köteles ezt a lépését a parlamentben.

Szlovénia:
A parlament döntése politikai kötõerõvel bír a kormánnyal szemben. A parlament a kormánnyal közösen alakítja ki az EU-ban képviselendõ álláspontot, az így kialakított állásponttól való eltérést a kormány indokolni köteles.

A MAGYAR SZABÁLYOZÁS
Az ellenõrzési rendszer részletes szabályait a 2004. LIII. törvény tartalmazza. E jogszabály egy elõzetes (ex ante) ellenõrzési rendszert valósít meg, ahol az Országgyûlés viszonylag erõs jogosítványokkal bír. Széleskörû tájékoztatási kötelezettségen túlmenõen biztosítja a törvényhozás számára egyeztetési eljárás kezdeményezésének lehetõségét is, ahol az Országgyûlés a Kormány számára iránymutatónak tekintendõ állásfoglalást adhat ki.

A legszembetûnõbb jellegzetessége a magyar rendszernek, hogy az Országgyûlés európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága az ellenõrzési eljárás során ügydöntõ hatáskörrel rendelkezik. Lényegében az egész eljárás centralizált, mivel annak elindítása, lefolytatása, valamint az Országgyûlés álláspontjának kidolgozása e bizottság hatáskörébe tartozik.

1. Tájékoztatás
Az Alkotmány 35/A. § (2) bekezdése kimondja: "A Kormány az Országgyûlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel mûködõ intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek."

A Kormány köteles haladéktalanul megküldeni az Országgyûlés részére valamennyi uniós jogszabálytervezetet, javaslatot, dokumentumot. Ezeken felül az Országgyûlés kérésére bármilyen további dokumentumot is köteles megküldeni. Ez az igen széleskörû tájékoztatási kötelezettség biztosítja, hogy a parlament mindig rendelkezzen kellõ információval az uniós ügyekben. A Kormány megjelöli azokat az ügyeket, amelyeket álláspontja szerint indokolt, hogy az Országgyûlés tárgyaljon.

Az Országgyûlés bármely uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kívánt álláspontról. A Kormány válaszában tájékoztatja a parlamentet az EU-s döntéshozatali eljárásról és annak várható menetrendjérõl, álláspontjáról, az EU-ban elérni kívánt célokról és azok indokairól, valamint a tervezetbõl esetleg következõ jogalkotási feladatokról is. Az Országgyûlés kérhet bõvített álláspontjavaslatot, amely a fentieken kívül tartalmazza a tervezet tárgykörére vonatkozó hatályos magyar és európai jogszabályok megjelölését, a tervezet várható magyarországi gazdasági, költségvetési és társadalmi hatásait, valamint más tagállamoknak a javaslat elkészítésekor ismert véleményét.

2. Egyeztetés
Az Országgyûlés a tervezettel kapcsolatban ésszerû határidõn belül állásfoglalást fogadhat el. Ebben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket érvényre kíván juttatni. A Kormány ezen állásfoglalás alapulvételével alakítja ki az álláspontját. Az álláspont kidolgozásába az európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottságon felül a többi állandó bizottságot is be lehet vonni, ezenkívül õk maguk is jelezhetik, ha valamely tervezettel érdemben foglalkozni kívánnak.

Az álláspont módosítására a Kormánynak joga van az európai uniós döntéshozatali eljárásra figyelemmel. A tervezetek tartalmának lényeges változásairól a Kormány folyamatosan tájékoztatja a törvényhozást, amely adott esetben szintén módosíthatja az álláspontját.

Ha a javaslat olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az Országgyûlés minõsített többségû döntése szükséges, az állásfoglalástól a Kormány csak indokolt esetben térhet el. Amennyiben a Kormány eltért az Országgyûlés álláspontjától, köteles szóban indokolást adni a parlamentnek. Ha a javaslat minõsített többségû törvényhozási tárgykört érintett, az indokolás elfogadásáról az Országgyûlés dönt.

Általánosságban elmondható, hogy az parlamenteknek a kormányok felett gyakorolt ellenõrzési joga az európai uniós kérdések esetében is érvényre juttatható. Leggyakoribb problémaként a nagy mennyiségû anyag feldolgozása jelentkezik, ezért szinte minden ország kialakított valamilyen szelektálási rendszert, amely csak a legfontosabb ügyeket engedi a parlamentek elé. A fentiekbõl megállapítható tehát, hogy a jogállamiság alapintézményének tekintett fékek és egyensúlyok rendszere az Európai Uniós csatlakozás által hozott változások után is képes maradt betölteni funkcióját.

Forrás:
- Országgyûlés és a Kormány európai uniós ügyekben történõ együttmûködésérõl szóló 2004. évi LIII törvény, valamint annak miniszteri indokolása
- Az új EU tagállamok parlamenti ellenõrzési rendszerérõl szóló konferencián elhangzott beszédek anyaga (Budapest, 2005. június 2-4.)