A hatáskörmegosztás struktúrája, a hatáskörök gyakorlása, valamint ennek ellenõrzési mechanizmusa minden hatalmi rendszer alapvetõ, meghatározó jellemzõje. Kiemelkedõ jelentõséggel bír az Európai Unió vonatkozásában is: nagyrészt a hatáskörök kérdésének rendezésén múlik a Közösség jövõje, azaz hogy az Unió a jövõben nemzetközi szervezet vagy deklarált "állam" lesz-e.

Az európai alkotmánnyal kapcsolatos vitákban rendre elõ is került a hatáskörkérdés, s rengeteg javaslat született arra nézve, miként lehetne egy, a föderális elvekhez igazodó, modern hatásköri rendszert kiépíteni.

Az Európai Parlament plénumán eddig három alkalommal foglalkoztak kifejezetten a hatáskörök problémájával:
2002. április 15-16:
A fórum témája a hatáskörök rendszerének javítása és a feladatmegosztás optimalizálása volt.
2002. május 23-24:
Az ülés a hatáskörgyakorlással kapcsolatos problémákkal foglalkozott.
2002. szeptember 12-13:
Az eljárás és az egyszerûsítés lehetséges eszközeirõl volt szó.

A témában áttörést a 2004. június 18-án elfogadott Európai Alkotmányról szóló Szerzõdés tervezete (továbbiakban Szerzõdés) hozott. A továbbiakban ennek rövid ismertetésérõl, a hatáskörök alakulásának várható tendenciáiról lesz szó (a teljesség igénye nélkül).

1. Tartalmi hatáskörmegosztás
Az EU eredetileg gazdasági integrációként, különbözõ gazdasági feladatok hatékonyabb ellátása érdekében jött létre és fõbb hatáskörei az 1970-es és '80-as években alakultak ki és rögzültek.

Késõbb, ahogy a csatlakozó államok száma egyre nõtt, a hatásköröket is újra és újra bõvítették, ám anélkül, hogy lett volna egy világos koncepció arra nézve, miként alakulnak majd a hatáskörök az Unió és a tagállamok között. Ez számos vitára adott okot az EU jogainak szélesítéséért küzdõk és a csatlakozó államok szuverenitását féltõk között. Elõbbiek a verseny minél gyorsabb liberalizációját, utóbbiak pedig a szociális szempontokat hangoztatták. Az elsõ tábort erõsítik a politikai egység hívei, akik nem fogadják el, hogy a piac szétessen az emberek szociális biztonságáért cserébe, szerintük nem tud megvalósulni a közös jólét akkor, ha a gazdasági-szociális szférát nem egy - tehát az EU - hatáskörébe egyesítik, hanem elaprózzák.

A Szerzõdés az eddigi rendszerhez képest nem okoz jelentõs hatáskör-eltolódást az Unió és a tagállamok között. Ennek több oka is van: egyrészt a hatáskörök visszaadása a tagállamoknak kiváltaná az újraelosztás eredményességét féltõ csatlakozandó tagállamok ellenállását, másrészt elleneznék azok is, akik ebben visszalépést és az integráció céljainak veszélyeztetését látják (utóbbiakban még mindig él az a régi hasonlat, amely szerint az EU egy kerékpáros, aki sem egy helyben állni, sem visszafelé tekerni nem tud, csakis elõre haladni).

Tehát a Szerzõdés nem korlátozza jelentõsen az Unió belsõ piaci hatásköreit sem, holott sok kritika érte az integrációt amiatt, hogy ez a jogkör túl széles: az, hogy a Közösségnek lehetõsége van az európai versenyjog eszközeivel a tagállamok piacidegen intézkedéseit megakadályozni, óvatossá tette a belépni vágyókat.

Valószínûleg annak, hogy a belsõ piaci hatáskörök korlátozása mindezidáig sikertelen maradt, szintén szerepe van abban, hogy a Szerzõdés megtartotta a jól bevált struktúrát, bár néhány új hatáskör bevezetését is tervezi a következõ területeken: energiapolitika, szellemi alkotások védelme, egészségügyi politika, katasztrófa-elhárítás, sport, ûrhajózás, gazdasági és foglalkoztatáspolitikai koordináció.

A Szerzõdés célként fogalmazza meg egy versenyképes szociális piacgazdaság létrehozását, a teljes foglalkoztatottság megvalósítását. Ezzel a Szerzõdés azt is kimondja, hogy az integrációnak át kell vennie a szociális szféráért való felelõsséget, márpedig ha ez így lesz, az mélyreható változásokat fog hozni a gazdasági-szociális hatásköröket illetõen is. Kritikusok azzal érvelnek, hogy a szociálpolitikai szerep az EU-nak még sosem sikerült, továbbá kérdéses, meg tudja-e õrizni a Közösség liberális gazdasági-szociális álláspontját.

A Szerzõdés a fokozatosság elvét követi gazdasági-szociális hatáskörökben: a tervezet szerint az EU-nak kizárólagos hatáskörei lennének a valutapolitika terén azon tagállamokban, ahol az eurót már bevezették, megosztott hatáskörökkel bírna a szociálpolitika minden területén (például a munkavállalók szociális biztonsága, a munkavállalói és munkáltatói érdek-képviseletek kollektív védelme az Unió feladata lenne, míg a sztrájkjogot, a munkabéreket a tagállamok szabályozhatnák).

A Közösségnek továbbra is sok beavatkozási lehetõsége marad a gazdaság- és foglalkoztatáspolitika terén. Ez vonatkozik a bel- és igazságügyi politikára is: az Europol, illetve az ehhez tartozó hatóságok minden olyan bûncselekményt üldözhetnek a jövõben, amely az integráció közös érdekeit sérti vagy veszélyezteti. Ami a kül- és biztonságpolitikát illeti: terveznek egy olyan európai hivatalt, amelynek feladata a kutatás, Európa katonai potenciáljának felmérése és az ezzel kapcsolatban felmerülõ igények fedezésében való közremûködés.

2. Vertikális funkciómegosztás
Az integráció vertikális funkciómegosztása az amerikai rendszerhez hasonlít: a tagállamok kötelesek átvenni az uniós jogot azon területeken, amelyeken létezik ilyen szabályozás. A jog átvétele azonban még nem egyenlõ annak végrehajtásával. Az Amszterdami Szerzõdéshez fûzött kiegészítõ jegyzõkönyv kimondja, hogy a tagállamok saját alkotmányjogi elõírásainak megfelelõen kell átvenni a közösségi jogot. A probléma ezzel kapcsolatban az, hogy az átvétel mikéntjére az uniós törvényhozás mindig részletes tartalmi elõírásokat ad (például hogy irányelvet csak törvényben lehet kihirdetni). A gyakorlatban a tagállamoknak szánt szabadság egyáltalán nem érvényesül. A kiegészítõ jegyzõkönyv 6. cikkelye szerint az uniós intézkedéseknek szabályozási kérdésekben nem szabadna túlmennie a célok eléréséhez szükséges mértéken. A Szerzõdés e téren sem tervez lényeges korlátozásokat.

További hiányosság, hogy nem foglalkozik a közigazgatási hatáskörök megosztásával. Az eddigi gyakorlat szerint az Unió (egyre növekvõ mértékben) független közösségi intézményeket és ügynökségeket is igénybe vett annak érdekében, hogy a közigazgatási feladatokat összehangolják. Az információáramlás diffúziói korlátozták ezek sikerét, ezért az utóbbi idõben olyan intézményeket is létrehoztak, amelyeknek közvetlen hatása van az uniós polgárokra (közösségi versenyhivatal a legismertebb példa).

3. A hatáskörtúllépés kérdése
Még a '80-as években merült fel (és a '90-es években erõsödött meg) az a gondolat, hogy az Unió hatásköreinek meghatározását kiterjesztõen kell értelmezni, s ez elég nagy rést ütött a tagállamok jogrendjében (lásd: német alkotmánybíróság Maastricht-ítélete). Nem szabad elfelejteni, hogy a cél még nem hatáskör, márpedig a szilárd hatásköri határok hiánya korlátok nélküli jogoknak nyit teret a Közösségben és ezt újabb visszaélésekre lehet felhasználni. Elsõként a '90-es években vetõdött fel, hogy az EU nem veszi komolyan a Római Szerzõdésben lefektetett hatásköri korlátait, ezért az új hatáskörök tartalmát jóval precízebben kellene megfogalmazni.

Már történtek ez irányba lépések, de az uniós hatáskörmegosztás még mindig átláthatatlan: a közösségi jog szakértõjének kell lenni (és az Európai Bíróság ítéleteit ismerni) ahhoz, hogy valaki a hatáskörök tényleges tartalmát meg tudja határozni. Sok hatáskör konkrét tartalma és terjedelme máig nem világos.

A Szerzõdés pozitívuma, hogy átlátható módon ismerteti a hatásköröket (ez a rendezési technika már közelít a vitákban követelt hatásköri katalógushoz). Eme hatásköri lista (felsorolás) nem jogalapító, csak leíró természetû (a hatáskör-alapító normák a Szerzõdés III. részében találhatók és sokkal nagyobb tartalmi precizitás jellemzi õket). Sajnos a tervezet a megosztott hatáskörökkel ezt már nem teszi meg, így aki e téren informálódni akar, továbbra is a III. rész 342. cikkelyét kell fellapoznia.

4. A kizárólagos hatáskörök
Sokáig az is viták tárgyát képezte, hogy a belsõ piac megteremtése mennyiben kizárólagos hatáskör. A Közösség azt hangsúlyozta, hogy a belsõ piac megvalósítása olyan feladat, amire csak az EU képes. A Szerzõdés is kimondja, hogy ezt az Unió csak akkor tudja teljesíteni, ha bizonyos területeken feltétlenül és tartósan korlátozza a tagállamok cselekvési szabadságát. A Szerzõdés valódi kizárólagos hatásköröket csak kevés területen rögzít: belsõ piac mûködéséhez szükséges versenyjogi szabályok tekintetében, közös kereskedelem-politika, halászat, vámunió stb. Külügyek terén az EU a tagállamok tervezett nemzetközi megállapodásai közül megtilthatja azokat, amelyek az Unió érdekeit (kézzelfoghatóan) csorbítanák (ez a lojalitási klauzulában is benne van).

Eddig még sehol nem volt olyan (mûködõképes) hatalmi rendszer, amelyben csak kizárólagos hatáskörök léteznének. A jellemzõ megoldás pont a megosztott hatáskörök bevezetése, ugyanis csak ez teszi lehetõvé az újonnan felmerült problémák rugalmas megoldását. Kritikaként fogalmazható meg, hogy így viszont nem mindig egyértelmû, mikor kell az alsóbb és mikor a magasabb szintû szabályokat alkalmazni és ez a "normatív meghatározatlanság" kiszolgáltatja a rendszert a politikának. Egy újabb megoldandó kérdés a jövõre.

5. A hatáskörök gyakorlása, ennek ellenõrzés
Az alkotmányjog ismerõi tudják, hogy még megfelelõen szétválasztott és szabályozott hatáskörök esetében is destruktív a politikai erõk közrehatása: a politika mindig feszegeti a hatáskörök határait, megpróbálja a saját érdeke szerint értelmezni és felhasználni azokat. Ezen még egy alkotmánybíróság (amely világosan meghatározza a hatáskör terjedelmét, a gyakorlására jogosultakat és az ellenõrzés módját) sem tud változtatni, többek között azért sem, mert ezek sok szereplõ egyetértésben való politikai cselekvéseinek kifejezõdései.

Az Európai Bíróság (továbbiakban EuB) is csak akkor avatkozott be a hatásköri vitákba, amikor az Unió alapstruktúrájának megóvása vagy az EU szervei közti hatáskörmegosztás volt a tét. Valószínûleg csekély sikere lenne egy EU-hatásköri megbízottnak vagy ombudsmannak is.

Elsõ lépésként inkább a hatáskörgyakorlást ellenõrzõ szerveket kellene "europaizálni". Gondoljunk csak arra, hogy az EuB és a nemzeti alkotmánybíróságok teljesen eltérõ szempontok szerint vizsgálják és ítélik meg a hatásköri vitákat, s ezen ellentét antagonisztikusnak látszik.

Az Unió a tagállamoknak adja az elsõbbséget hatáskörgyakorlás jogszerûségének ellenõrzésében, az EuB ellenõrzési joga csak ún. "2. védelmi vonal". Ez elméletben magas fokú, de a gyakorlatban az EuB nem veszi túlságosan komolyan a feladatát. Sok olyan ítélete van az EuB-nek, ahol uniós intézkedéseket hatásköri okokból semmisít meg (fõleg azért, mert nem volt helyes a jogalap), ellenben olyan ítélet, ahol ugyanezt hiányzó közösségi hatáskör miatt teszi meg, nagyon kevés van. Ennek ellenére az Európai Parlamentben (még) nem mutatkozik bizalmatlanság az EuB-vel szemben. Olyannyira nem, hogy még a hatáskörgyakorlás jobb ellenõrizhetõségét biztosító intézményi változtatásokról is lemondtak. Az ár túl magas lenne, a sikerre vonatkozó kilátások túl csekélyek.

Nettesheim, Martin: Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, Europarecht 2004/4