I. Bõvítés és a rugalmas integráció
Az Európai Unió bõvítése megerõsített olyan koncepciókat, melyek az Unió kisebbítését idézték elõ. Ezt a változást olyan fogalmak takarják, mint a "differenciált integráció", "rugalmas integráció", "koncentrált körök Európája", "mag-Európa", "változatos geometriák Európája". Ezeket a fogalmakat olyan események hívták életre, mely során a tagállamoknak nem sikerült konszenzust kialakítania, és erre egyes tagállamokból alakult frakció elhatározta, hogy a többiek nélkül az integrációs folyamatban gyorsabban lép elõre.

Valójában a mai 25 és néhány éven belül 30 tagállam gazdasági, szociális és kulturális különbségei növelik a politikai konfliktusok veszélyét és ez a bõvítési folyamat blokkolásához vezethet. Ezt a lehetõséget még egy jól kifundált intézményi reform sem zárhatja ki. A bõvítési folyamat megállítása pedig lehetetlen. Nem csoda tehát, hogy az államok kibúvót keresnek ebbõl a helyzetbõl, melyben az Unió egész kezelhetõsége forog kockán.

Egy differenciált integráció nem csak a kívülállók, de a politikusok szerint is megoldást jelenthet a problémára. Népszerû a "mag-Európa" koncepció, mely igazából, az EK hat alapító államára koncentrálódik. Ezen államok még mindig a régi lendülettel mutatják meg az újaknak, milyen úton haladjanak a bõvítési folyamatban.

Asztrofizikai metaforával élve, õk az a gravitációs centrum, mely újra és újra maga után vonzza a többi európai államot. Az, hogy a kibõvített Európa meghatározott flexibilitást és belsõ differenciáltságot kíván kétségen felül áll.

Igaz, manapság nem minden tagállam vesz részt az Unió minden cselekedetében. Így például az Euró-zóna is 12 tagállamra korlátozódik, hiszen Dánia és Nagy-Britannia nem vesznek részt a valuta-unióban és a "Szabadság és biztonság terének" kialakításában és csak korlátozottan vesz részt Nagy-Britannia, Dánia és Írország.

Ez a példa nem teszi feleslegessé a kérdést, hogy mennyi rugalmasságot engedhet meg magának az Unió, anélkül, hogy a célját, azaz Európa egységesítését elveszítené. A jogi kérdés úgy hangzik, hogy mennyi egységes dolgot kíván az európai alkotmányjog és mennyi flexibilitást engedhet meg. A következõ elemzés jogi alapvetése a 2004. október 29-én az állam- és kormányfõk által aláírt Európai Alkotmányról Szóló Szerzõdés. Bár azt senki nem tudja, hogy az európai alkotmány mikor lép életbe, de szerepe az, hogy a stabilitást és a lendületet egy kibõvített Unióban is szavatolja. Jó volna azonban, ha jövõbeni mûködõképességét tesztelnék.

A továbbiakban megalapozandó tézis így hangzik: az Unión belüli szükséges differenciálás elsõsorban csak föderális struktúra-kialakítással biztosítható. Az erre irányuló törekvések - flexibilis integráció - nem véletlenül korlátozottak. Az érvényes és talán a jövõbeni alkotmány is megengedi az Unió bõvítését. Ám ehhez kapcsolódóan a politikai túlkapások, szinte elháríthatatlanok.

II. Bõvítés és túlbõvítés
A túlbõvítés alatt a tagok körének olyan bõvítését értjük, mely valószínûleg azt eredményezi, hogy az EU központi körei semmilyen közösségi integrációs elõrelépést nem irányoznak majd elõ. Az Unió túlbõvítésének veszélyét, mint vádat tehát nem lehet elutasítani. A jelenség ellen még a Koppenhágai Kritériumok is kevés védelmet jelentenek.

A továbbiakban azonban, nem bûnbakkeresésrõl, vagy jó és rossz európaiságról lesz szó, hanem egy olyan legitim politikai és kulturális ellentétrõl melyet annál nehezebb feloldani, minél nagyobb és összetettebb a tagállamok köre.

A következõ bõvítési kör már az elõtt meg lett hirdetve, mielõtt a gyakorlatban kipróbálhatták volna, hogy mûködik az Unió 25 tagállammal. Bulgária és Románia belépése már eldöntött tény, s most Törökország következik. Ezen kívül Horvátország és Macedónia is reménykedik a tagságban. Ha egy pillantást vetünk, az Európa Tanács tagállami jegyzéklistájára még minimum húsz európai állam jöhet számításba leendõ uniós tagállamként, pl. Azerbajdzsán, Fehéroroszország, Ukrajna, Oroszország. Pedig már ma ötszázmillió feletti az Unió lakosainak száma. Ennél csak Kína és India nagyobb.

A legnagyobb elvárás a multikulturális uniós állampolgárság által a szuverén nemzetállamokban olyan közösségi politikát csinálni, mely az emberek körében elfogadott.

A különbözõ gazdasági struktúrák is eltérõek. Feltûnõ az agrárszektor magas részaránya a legtöbb újonnan csatlakozott államnál és a belépésre jelentkezett országoknál. Ennek alapvetõ szociális és gazdaságpolitikai következményei vannak. Ezen kívül, a jóléti visszaesés még inkább szembetûnõ. Az új államok fejenkénti bruttó GDP-je 30-40%-a a régi tagállamokénak. A következõ belépõ államok pedig még ezen szint alatt vannak. Az új tagállamok közül talán egyedül Litvániának van esélye arra, hogy a valuta-unióhoz csatlakozzon belátható idõn belül.

A gazdasági visszaeséshez hozzájön a növekvõ politikai-és kulturális eltérés, mely Törökország esetében különösen aktuális, és az egykori Jugoszláv államok bevonása esetén sem elhanyagolható. Nem csoda, hogy a tagállamok közti eltérések soha nem látott méreteket öltenek. De természetesen nem tagadható meg a kibõvített piac, az intenzív helyi verseny és a politikai stabilizáció lehetõsége azoktól az országoktól, melyek hídként szolgálhatnak Ázsia és az iszlám világ felé.

Ezen kívül az EU dimenzióiban is bõvül s ez arra a kétségre ad alapot, hogy a jövõben az EU mûködéséhez szükséges alapvetõ döntéseket nem sikerül meghozni. Természetesen némely területeket egyetértési szabály véd, de még a sokat emlegetett "minõsített többség" a jelenlegi és jövõbeli joganyagban is óriási blokkoló potenciált hordoz magában.

A "Szabadság és biztonság terének" kialakítása is rengeteg problémát hordoz magában, melyeket egy kibõvített Unióban nem lesz egyszerû megoldani.

És persze meg kell említenünk a "Közös Kül- és Biztonságpolitika" területét, ahol köztudottan nagyon nehéz a tagállamoknak megegyezésre jutniuk. Az Egyesült Államokkal, Oroszországgal és Kínával szemben az Európai Unió - külpolitikájától eltekintve - elhanyagolható hatalom. Ebben persze nem a bõvítés a hibás, helyzetünket már korábban kellett volna megerõsíteni. A vészmadárkodó hangok nem elegek - különösen Törökország belépése kapcsán. Ennek kapcsán az Unió kommentárjai már meghaladottak. Innen láthatjuk, hogy az Unió külpolitikai dimenzióit, különösen világhatalmi ambícióit már elfújta a szél. Ezek a kihívások már régóta ismertek, de ennek ellenére a Bizottság és a tagállamok egyre csüggedtebben ugyan, de tartják magukat a bõvítési tervekhez, abban a reményben, hogy az Uniós alkotmány elég rugalmas ahhoz, hogy centrifugális erõt képezzen. És ez bizonyos mértékig igaz is.

III. A rugalmasság és a föderális egyensúly
Az Európai alkotmány kialakításakor olyan egyensúlyra törekedtek, amely megtalálja ezt az egyensúlyt az individualitás és a pluralitás között. Ez fontos, hiszen az Uniónak szinte állami karakterisztikái vannak. Ez jelenik meg a mottójában is - "sokszínûségben egyesülve" - melyben szintén azokra a faktorokra helyezõdik a súlypont, amely a jogi berendezkedésben is megjelenik.

1. Közös értékek, célok, intézmények
Az Unió öt fontos értékre épül: a béke, szabadság, egyenlõség, demokrácia és a jogállamiság. A szerzõdésekbõl és az Európai Alkotmányból kiolvasható, hogy az egységesülés is négy nagy célra koncentrál: béke biztosítása, szabadság, jólét és a közösség külpolitikai identitásának kiépítése. Az egyesülési folyamat végcélja még bizonytalan, mert egy egységes európai állam még nincs napirenden. Ez azért is fontos, mert Gert Nicolaysen szerint az Unió csak akkor lehet sikeres, ha a tagállamok minden gazdasági területe határok nélkül mûködik, amelyet a mindent vagy semmit elméletében is kifejtett.

2. Szolidaritás és lojalitás Ezek az Unió alapjogait is képezik. Lojalitás, amely az Alkotmányban is megfogalmazásra kerül arra kötelezi a tagállamokat, hogy a közösségi intézmények és a jogi berendezkedés alapnormáit elfogadják. A szolidaritás fogalma annak ellenére, hogy a szerzõdésekben már megjelenik és az Európai Bíróság is néhány alkalommal kitért rá, jogilag még csak körvonalazható. A magja azonban abban rejlik, hogy különbözõ kötelezettségeket és döntéseket, valamint a közösségi kereskedelmet, mint az Unió célját, támogatni kell. A szolidaritás egyben pénzügyi kötelezettséget is jelent. Minden állam a gazdasági teljesítõképességének megfelelõen befizet, azonban ez nem jelenti azt, hogy ezt a nagyságú összeget vissza is kapja, de transzferhatásokon keresztül pl. strukturális alapokon keresztül, biztosan visszavándorol.

3. Politikai és kulturális sokszínûség biztosítása
Az Európai Alkotmány feladata a kulturális és politikai sokszínûség elvének a biztosítása. De az EU hatásköreinek tárgyi és intézményi úton történõ korlátozása is az Alkotmány feladata, amely a szubszidiaritás alapját képezi. Az egységesülõ Európában az egységes célok és feladatok érdekében a tagállamoknak kötelessége olyan konszenzus modellt kialakítani a politikában, mely más tagállamokkal való kompromisszum megkötésére ad lehetõséget. Olyan rendszer kell, amely az érdekellentéteket anélkül tudja kezelni, hogy a felek saját érdekei sérülnének. Egy ilyen rendszer mûködése fõleg Törökország belépésével kapcsolatban nagyon kétséges.

IV. Lehetõségek és határok a megerõsített együttmûködésben
A vélemények nagyon megoszlanak a differenciált integrációval kapcsolatban, egyesek az EU összeomlása elleni védelmet, mások aszimmetrikus föderációt látnak benne.

1. A differenciált integrációban rejlõ lehetõségek és kockázatok
A differenciált integráció egyrészt visszalépés, mert növeli a különbségeket a különbözõ államok között, azonban megszabadít attól a kényszertõl, hogy egy nagy kör igényeihez kelljen alkalmazkodni. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy így döntésmegakadályozó blokkok alakulhatnak ki. Kiutat jelent a politikai stagnációból és innovációs teret teremt, amelyet más tagállamok is átvehetnek. Jó példa erre a schengeni szerzõdés. Nem lehet szembeállítani a differenciált integráció formáit és az Unió föderális rendszerét, bár tény hogy a föderális egyensúlyt és az összetartó erõket megváltoztatná. Egyelõre az sem tiszta, hogy mennyi sajátos együttmûködés van az Unión belül és kívül, ami a rendszer átláthatóságát és a felelõsségre vonás lehetõségét is csökkenti.

2. Differenciált integráció formái
Differenciált integráció jelentõségét senki sem vitatja, az európai szociálpolitika gyökerei is itt keresendõk, hiszen az akkori tagállamok Nagy-Britannia kivételével egy ideiglenes szerzõdést kötöttek, amelyet késõbb az Amszterdami-szerzõdés integrált a Közösségi jogba. De ilyen differenciált viszonyokat teremtenek a valutaunió és a csatlakozási szerzõdések is az Unión belül. A differenciált integrációnak két fajtáját különíthetjük el a "mag-Európa" vagy koncentrált körök Európája, illetve a változatos geometriák Európája, az "Európa á la carte. Az elsõ csoportba azon koncepciók tartoznak, amelyek a lépcsõzetes integrációt állítják a középpontba. A koncentrált-körök közepén lévõ "mag-Európa" mint gravitációs központ mûködik, és bár ezek elhatározták, hogy "nagyobb sebességre" kapcsolnak, a végcél az, határidõ megadása nélkül, hogy a körbe az összes tagállamot bevonják.

Másik fajtája az "Európa á la carte", melynek célja a politikai és jogi egység megteremtése, de ezen belül minden tagállam szabadon eldöntheti, hogy melyik integrációs területben szeretne részt venni.

3. Differenciálódás elviselhetõ kereteken belül
Az Amszterdami Szerzõdés óta lehetséges, hogy a tagállamok elviselhetõ keretek között szorosabban is együttmûködjenek, és ezzel a lehetõséggel még senki nem élt vissza. Az Európai Alkotmány ugyan speciális szabályokkal fedi le a területet, de nem képez ezen esetekre új szabályrendszert.

Bár a szorosabb együttmûködés lehetséges az államok között, de az "Európa á la carte", ahol egy-egy tagállam csak meghatározott politikai területeken tevékeny, alkotmányos szempontból még idegen.

A megerõsített együttmûködés az Alkotmány 44. cikke szerint csak végsõ eszközként jöhet számításba, akkor amikor a meghatározott célokat egy kijelölt idõn belül nem lehet egységesen megvalósítani. Tehát ez nem az elsõ lehetséges megoldása a helyzetnek, hanem egy politikai "szükséges rossz", melynek feladata az uniós célok támogatása, az Unió jogainak védelme és az integrációs folyamat megerõsítése. Tehát a megerõsített együttmûködés semmiképp sem vezethet az Unió megosztottságához.

Az Európai Bizottságnak és az együttmûködésben részt vevõ tagállamoknak arra kell törekedniük, hogy idõvel minél több tagállamot vonjanak be köreikbe. A megerõsített együttmûködésben minimum a tagállamok harmadának kell részt vennie és kikötés még, hogy tevékenységük nem érinthet olyan területet, melyben az Uniónak kizárólagos hatásköre van.

A megerõsített együttmûködés megvalósításakor az államok az Unió hatásköri és intézményi rendjéhez kötöttek, tehát egy ilyen együttmûködés nem járhat együtt az uniós hatáskörök kibõvítésével és új szervezetek létrehozásával.

A megerõsített együttmûködést létre hozni kívánó államoknak tevékenységük elkezdésére vonatkozó igényüket be kell nyújtani a Bizottsághoz. Az saját hatáskörben dönt, hogy felterjeszti-e ezt a javaslatot a Miniszterek Tanácsa elé. Ahhoz, hogy az együttmûködés megvalósulhasson, a Miniszterek Tanácsának minõsített többségére és az Európai Parlament beleegyezésére van szükség. A Közös Kül- és Biztonságpolitika terén benyújtott kérelmek esetén a tagállamok közvetlenül a Miniszterek Tanácsának számolnak be.

Az Alkotmány szigorú szabályozása a megerõsített együttmûködésnél még szembetûnõbb, ha az együttmûködés tárgyi határait vizsgáljuk. Az Alkotmány szerint egy megerõsített együttmûködés miatt sem a belsõ piac, sem a többi gazdasági, szociális és területi kooperáció nem kerülhet veszélybe és a verseny torzulását sem okozhatja. Ezzel szemben az ilyen típusú együttmûködések sokszor sértik az uniós állampolgárok jogait, mellyel együtt jár az alapjogok be nem tartása is.

Persze pozitív példái is vannak a megerõsített együttmûködésnek, például a jogalkotás és a belpolitika terén. A közös menekült- és bevándorlási politika is ilyennek tekinthetõ (azért megerõsített együttmûködés, "differenciált integráció" mert Dánia, Nagy-Britannia és Írország csak korlátozottan vesz részt ezen politika kialakításában és megvalósításában).

A Közös Kül- és Biztonságpolitika terén kevesebb ugyan a jogi korlátozás a megerõsített együttmûködésre nézve, annál több azonban a politikai okoskodás.

4. A megerõsített együttmûködés lehetõségei az elviselhetõ kereteken túl
A megerõsített együttmûködés egyik legnagyobb akadálya, hogy az Alkotmány bizonyos kereteken túl nem nagyon tûri el õket. Hiába az európai valutarendszer, a schengeni szerzõdés és a Bolognai-folyamat, az Alkotmány nem kezeli pozitívan ezeket a formációkat, pedig ezek a kormányközi együttmûködések kiutat jelenthetnek a stagnációból; nem beszélve arról, hogy a saját nemzeti akcióknak számos elõnyük van.

Egyrészt nem kell alkalmazkodni az EU eljárásaihoz, másrészt az együttmûködõ tagok között biztos, hogy nincs érdekellentét. Az ilyen együttmûködések megítélése az EU-ban attól függ, hogy a kooperációnak milyen hatása van a közös politikákra és hogy sikerül-e az együttmûködés során az Unió keretei között maradni.

Általánosságban elmondható, hogy a tagállamoknak nem nagyon nyílik lehetõségük külsõ együttmûködésre; hiszen még az együttmûködés megengedett formáiban is ügyelni kell arra, hogy az államok megõrizzék lojalitásukat és együttmûködésüket úgy alakítsák, hogy az az Unió szervezeti rendszerének mûködését ne veszélyeztesse.

A legtöbb együttmûködés a valuta-unió, a kulturális együttmûködés és az infrastruktúra területén jön létre, a kooperáció ezen formái az Unió finanszírozási, strukturális és külpolitikai szintjein viszonylag ritkák.

Forrás: Hatje, Armin: Die Grenzen der Flexibilität einer erweiterten Europäischen Union. Europarecht 2005/2